A administração pública não tem sentimento, predileções ou paixões. Sua ação é racional, objetiva, voltada a atingir a finalidade da lei. Quem ocupa função administrativa é obrigado a fazer prevalecer a razão da lei sobre sua visão de mundo. A administração é produto do intelecto humano e não se confunde com o administrador; ela transcende-o. Nada disso é novidade. As coisas são assim, ou deveriam ser, pelo menos desde o surgimento do Estado de direito.
No entanto, seguem atuais no quotidiano do administrador público os conflitos entre impulso e razão; entre intenção subjetiva e dever de ação pré-ordenada. Quem observa a atuação administrativa – seja a voluntariosa ação normativa das agências reguladoras, que por vezes resulta em esbulho de território que a Constituição reservou ao legislativo; seja a condução de processos sancionadores – capta sinais de que o princípio da impessoalidade ainda padece de incompreensão.
Exigência de informações em prazos injustificadamente exíguos; envio de ofícios ao administrado no final do expediente de sexta-feira, com o claro propósito de dificultar a resposta; edição de regulamentos sem prévia análise de impacto – ou após análise de impacto oficialista, acrítica; dirigismo moral sobre temas altamente controvertidos na sociedade, sobretudo no campo das liberdades individuais; desconfiança crônica em relação ao setor privado, como se o escrúpulo e a responsabilidade fossem virtudes exclusivas de quem age em nome do Estado. Esse é o tratamento várias vezes dispensado pela administração a um conjunto significativo de empresas.
Subjacente a essa conduta reside a pré-disposição de dificultar a interlocução; de obstruir os canais de entendimento; de subjugar o administrado. Já se escreveu sobre o direito administrativo do medo; agora parece emergir o direito administrativo do ressentimento. O administrador ressentido desconfia, quer exibir poder, não tem interesse no diálogo genuíno. Ele segue as formalidades básicas que lhe são exigidas por lei e decide conforme juízo pré-estabelecido.
No campo da regulação esse tipo de conduta se revela com nitidez. O objeto da regulação é uma determinada atividade econômica lícita. Regular significa dar contornos ao exercício dessa atividade, não asfixia-la; significa impor condições razoáveis ao seu exercício, preservando a sua natureza e permitindo que essa atividade floresça, porque qualquer atividade econômica sem horizonte de crescimento fenece. E a Constituição não atribuiu ao regulador o poder de inviabilizar – direta ou veladamente – atividades que o legislador tenha autorizado.
O regulador que almeja esse objetivo, substituindo-se ao legislador nas decisões políticas fundamentais da sociedade, não compreende a sua função. Decidir sobre quais atividades econômicas serão permitidas; decidir sobre temas que impliquem supressão ou sério prejuízo a direitos fundamentais; decidir se a empresa tem o direito de participar ativamente do processo de formação da regulação, sendo ouvida sem preconcepções – nada disso se inclui na seara deliberativa do regulador. E, no entanto, vicejam regulações com essas características.
Também é recorrente o expediente de desqualificar o administrado, cujas contribuições no processo de elaboração do regulamento são recebidas com ceticismo, pois refletiriam ponto de vista parcial, interessado. Os subsídios oferecidos para enriquecer o processo de tomada de decisão são vistos com desmerecimento, porque contaminados pelo interesse privado. Sobre as informações técnicas do produto ou serviço regulado paira desconfiança, embora o ente regulado tenha conhecimento técnico infinitamente maior sobre o objeto da regulação do que o regulador. O resultado é a regulação deficiente, incompleta e por vezes de cumprimento inviável.
A impessoalidade à qual está sujeita a administração pública tem duas feições: a interna, que impede a autopromoção do administrador, mero agente que é da entidade administrativa da qual faça parte; e a externa, que veda ao administrador favorecer ou perseguir o administrado a partir de preferência subjetiva ou inclinação ideológica. Disso resulta o direito público subjetivo do administrado de exigir tratamento isento e desapaixonado do administrador.
Na era do narcisismo incontido, a fronteira entre o público e o privado tem sido testada à exaustão. No direito isso se reflete de várias formas, uma delas na incompreensão do princípio da impessoalidade, que preconiza justamente o comedimento, a moderação e a objetividade. O administrador que empunha bandeira ideológica e volta-se contra o administrado para realizar missão subjetiva – e não a de fazer cumprir a lei – pode até obter regozijo pessoal, mas não terá cumprido o seu mister constitucional.
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