No mundo das PPPs (Parcerias Público-Privadas), discute-se muito “quem paga” e pouco “como se paga”. O mecanismo de pagamento, porém, é a engrenagem que transforma um contrato em incentivos: ele decide se o parceiro privado é remunerado por construir, por operar, ou –idealmente– por entregar serviço de qualidade ao longo do tempo.
Há, simplificando, três famílias relevantes.
A primeira, hoje dominante em economias maduras, é o pagamento por disponibilidade (no Brasil, a contraprestação pública). Reino Unido (PFI/PF2), Canadá e Austrália popularizaram o modelo em hospitais, escolas, prisões e outras infraestruturas sociais, precisamente onde não faz sentido transferir risco de demanda ao parceiro privado. Paga-se quando o ativo está disponível, e paga-se menos quando o serviço falha. A virtude é conceitual e prática: o contrato deixa de premiar obras e passa a premiar desempenho. É aqui que a PPP entrega sua promessa de “ciclo de vida”: construir pensando na operação.
A segunda família é o pagamento durante a obra por marcos, que no Brasil aparece como aporte público: recursos liberados à medida que etapas físicas são concluídas e certificadas. Países como a Índia institucionalizaram isso em larga escala (via viability gap funding) para viabilizar rodovias, logística e energia, reduzindo a necessidade de tarifas inviáveis ou contraprestações futuras explosivas. O mérito é evidente: baixa o investimento a financiar, diminui o custo de capital e, em certos projetos, é a diferença entre leiloar e arquivar. O risco é igualmente evidente: quanto mais o Estado paga “antes”, mais precisa reforçar governança, verificação independente e disciplina de execução, para não enfraquecer o incentivo de concluir a obra e disponibilizar o serviço no prazo e com qualidade.
A terceira família —mais rara e sofisticada— é a do pagamento diferido por meio de títulos emitidos durante a construção. O Peru é o caso paradigmático: por meio de CAOs (Certificados de Avance de Obras) e do CRRPRI (Certificado de Reconocimiento de Retribución por Inversión), o concessionário recebe, ao concluir um marco construtivo, um título que assegura pagamentos futuros “incondicionais, uniformes, irrestritos e irrevogáveis”. O efeito financeiro é poderoso: o financiador deixa de carregar risco de construção, porque o desembolso se ancora em marcos já entregues e aceitos, com datas certas de pagamento. Não por acaso, Guasch recentemente apontou, em estudo realizado com a consultoria IKON, maior “bancabilidade” e menor custo financeiro nesse arranjo. A Argentina tentou variante com títulos de pagamento por investimento; a Colômbia, sem criar um “título” idêntico, estruturou recebíveis públicos de modo a permitir securitizações e project bonds.
O ponto crítico, contudo, é como resolver o seguinte dilema: O mesmo mecanismo que barateia o financiamento pode afrouxar o vínculo entre construir e operar. Quando a remuneração se concentra na obra, perde-se parte da disciplina que o pagamento por disponibilidade impõe na fase operacional. O próprio estudo mencionado reconhece: no CRRPI, a transferência geral de riscos e a orientação ao serviço tendem a ser menores do que no pagamento por disponibilidade, ao passo que o risco de “moral hazard”
–abandonar a obra após acumular títulos– se torna teoricamente mais plausível.
A escolha, portanto, não é ideológica; é institucional. Em setores de serviço contínuo (saúde, educação, prisional), e em ambientes com boa capacidade de fiscalização dos indicadores de desempenho, o pagamento por disponibilidade costuma ser superior porque compra qualidade ao longo do tempo. Em megaprojetos com investimento elevado e mercado financeiro restrito, aportes por marcos e até títulos durante a obra podem ser instrumentos pragmáticos –desde que acompanhados de verificação robusta, regras claras para o término dos contratos em caso de descumprimentos e mecanismos que reconectem a remuneração ao desempenho na operação.
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