O Imposto de Renda perdeu a capacidade de promover a justiça fiscal ao longo de um século de história. De acordo com um trabalho que será divulgado no Congresso Nacional nesta quarta (8), como parte de uma mobilização para uma nova reforma desse tributo, o sistema atual sobrecarrega os rendimentos do trabalho e protege a renda do capital, por meio de isenções e regimes favorecidos.
Para recuperar o caráter progressivo —quem ganha mais deve pagar proporcionalmente mais imposto— o trabalho defende retomar algumas características que esse tributo possuía até 1965. Aquele foi o ano da primeira mudança que reduziu a distância entre faixa de isenção e alíquota máxima, achatando a tabela, e passou a diferenciar a tributação da renda do trabalho e do capital.
De acordo com o relatório “Um século de Imposto de Renda no Brasil”, uma iniciativa do centro de pesquisa Justa em parceria com o Inesc (Instituto de Estudos Socioeconômicos), no auge da sua progressividade (1947-1961), o IRPF (Imposto de Renda da Pessoa Física) tinha 16 faixas de renda e alíquota máxima de 50%.
Em 2024, quando o IR completou 100 anos desde a implantação efetiva, a tabela tinha 5 faixas e um teto de 27,5%, o que impede a diferenciação real entre a classe média e os estratos super-ricos, segundo Eliane Barbosa, diretora do Justa e responsável pelo trabalho, que também tem o apoio do Observatório Social da Política Fiscal da Unilab (Universidade da Integração Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira).
A distância entre o valor da isenção e o início da faixa mais tributada chegou a ser de quase 100 vezes no século passado. É como se, para uma isenção de R$ 2.259,20 (tabela de 2024), a alíquota mais alta se aplicasse somente à parcela da renda que supera R$ 226 mil por mês. Naquele ano, o imposto de 27,5% já era aplicado sobre valores acima de R$ 4.664,68.
O levantamento também mostra que, em 1964, por exemplo, os rendimentos do capital respondiam por 60% da arrecadação, enquanto o trabalho representava 18%. Em 2024, dois terços (66%) da arrecadação vieram do trabalho, e o capital contribui com 29%.
De acordo com a autora, o relatório mostra que a história do Imposto de Renda no Brasil não é a de um instrumento que falhou desde a origem, mas de um tributo cujo desenho inicial, embora não fosse perfeito, foi sendo progressivamente reorientado, por escolhas políticas e institucionais, para se afastar de sua orientação redistributiva.
“A progressividade do IRPF foi sendo gradualmente esvaziada por alterações na tabela e pela proteção crescente conferida aos rendimentos do capital, resultando em um imposto formalmente progressivo, mas materialmente pouco redistributivo”, diz a autora. “Olhar apenas para o total arrecadado pelo Imposto de Renda pode esconder quem, de fato, está pagando a conta.”
O relatório, que é uma versão parcial de um estudo maior ainda em desenvolvimento, não apresenta uma proposta de nova tabela, mas aponta alguns princípios para a reforma do IR, realizada parcialmente pelo atual governo, depois de tentativas frustradas nas duas gestões anteriores.
Entre as recomendações estão uma tabela progressiva com mais faixas, alíquotas mais elevadas no topo, correção automática desses valores pela inflação e maior isonomia entre renda do capital e trabalho —com revisão da tributação sobre lucros e dividendos, por exemplo.
Revisões de deduções e tratamentos preferenciais, mudanças na tributação sobre patrimônio e heranças, e medidas para lidar com os problemas da pejotização e outras formas de planejamento abusivo também estão na lista.
Outros pontos de destaque são avaliações periódicas com recorte de raça e gênero para verificar os efeitos distributivos do sistema e a cooperação internacional contra evasão, elisão e fluxos ilícitos, como recomenda a ONU (Organizações das Nações Unidas).
Ao tratar desse último ponto, o trabalho destaca que o diagnóstico sobre as mudanças na tributação da renda ocorridas ao longo desses 100 anos também se aplica a outros países. Ou seja, a redução da progressividade não é exclusividade do Brasil.
Muitas dessas alterações tiveram justificativas associadas à competitividade fiscal, à mobilidade de capitais e ao estímulo ao investimento, segundo a diretora do Justa.
“O que vimos no Brasil e nos países periféricos é que não houve aumento de investimento produtivo. Aliviamos o capital para ele se fortalecer, e hoje vivemos uma realidade de concentração no alto da pirâmide do rendimento.”
RECOMENDAÇÕES
A. Reconstruir a progressividade do IRPF (estrutura e atualização)
1. Expandir o número de faixas e recalibrar alíquotas do topo,
2. Atualização periódica da tabela
3. Revisar isenções, deduções e tratamentos preferenciais
B. Isonomia capital–trabalho e fechamento de brechas (neutralidade e equidade)
4. Reverter privilégios na tributação do capital, em especial lucros e dividendos
5. Endereçar pejotização e planejamento abusivo com regras anti-elisão, caracterização de renda do trabalho disfarçada, integração de bases e fiscalização orientada a risco
6. Tratar riscos específicos de holdings familiares, retenção e distribuição disfarçada
C. Tributação da riqueza e coordenação internacional
7. Avançar em instrumentos de tributação patrimonial/riqueza , como recomendado pela ONU
8. Fortalecer cooperação internacional contra evasão, elisão e fluxos ilícitos
D. Governança democrática, transparência e recorte racial e de gênero
9. Instituir avaliações periódicas de impacto distributivo com base em renda, gênero e raça
10. Melhorar dados e transparência e avaliar gasto tributário/incentivos
100 ANOS DE IRPF EM QUATRO FASES
- 1ª fase (1924-1964) – Sistema cedular + imposto complementar progressivo: os rendimentos eram tributados conforme sua origem (cédulas diferentes para trabalho assalariado, trabalho autônomo/profissional e rendas do capital e da propriedade), com regras e alíquotas próprias para cada fonte. Além disso, havia um imposto complementar progressivo sobre a soma dos rendimentos.
- 2ª fase (1965-1988) – Sistema global de apuração: os rendimentos são somados em uma única base e submetidos a uma única tabela, independentemente da origem da renda.
- 3ª fase (1989-1995) – Consolidação do modelo global e início da transição: Consolida-se o sistema com poucas faixas de renda e compressão da progressividade da tabela. Abre-se espaço para tratamentos favorecidos a rendimentos do capital, em nome da simplificação e do estímulo ao investimento.
- 4ª fase (1996-atualidade) – Sistema dualizado e proteção ao capital: os rendimentos do trabalho seguem sujeitos à tabela progressiva; a renda do capital é tributada separadamente, com alíquotas fixas mais baixas ou isenções, como no caso de lucros e dividendos.
