Este é o terceiro artigo de uma série de cinco que visam construir uma lógica para a reorganização fiscal do país. O primeiro trouxe a motivação do tema, o segundo discutiu princípios de um bom ajuste fiscal. O objetivo deste terceiro artigo é apresentar a evolução das regras fiscais ao longo do tempo.
Nas últimas três décadas, regras fiscais viraram o principal remédio contra a tendência excessiva de gastos dos governos que acabam por se endividar acima do sustentável. A experiência internacional mostra um desafio permanente: regras precisam ser simples, flexíveis e exequíveis. A simplicidade permite comunicar e monitorar.
A flexibilidade permite reagir a choques imprevisíveis e relevantes como uma pandemia ou guerra, enquanto a exequibilidade transforma a regra de intenção em compromisso, com mecanismos de cumprimento, correção e custo de descumprimento. Essa tríade —simplicidade, flexibilidade e exequibilidade— explica por que as regras evoluíram em “gerações”.
A primeira geração, dominante antes da crise financeira global de 2008, privilegiou a simplicidade: tetos nominais para déficit, dívida ou resultado primário, como aqui no Brasil trazida pela Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000. O problema é que o simples costuma dar pouca margem para ajustes. Em choques, regras nominais podem forçar cortes no pior momento e aliviar gastos no melhor, alimentando pró-ciclicidade, além de gera incentivos para contabilidade criativa.
A crise financeira global de 2008 acelerou a segunda geração. Com a queda brusca da atividade e da arrecadação, muitos governos precisaram deixar o “piloto automático” das regras nominais para evitar recessão prolongada. Foram criados diversos mecanismos de “regras ajustadas aos ciclos” e cláusulas de escape.
A maior flexibilidade veio com o custo de maior complexidade para as regras, cada vez mais difíceis de explicar ao público e fácil de burlar politicamente. Mesmo assim, estudos do FMI (Fundo Monetário Internacional) indicam que regras bem desenhadas e amplas na cobertura melhoram o resultado fiscal e podem disciplinar mesmo quando não são cumpridas à risca. Aqui no Brasil, o teto de gastos de 2017 pode ser considerado uma regra de segunda geração.
A pandemia inaugurou uma terceira geração: regras testadas em estresse extremo e depois recalibradas. A ativação em série das cláusulas de escape foi útil para responder à emergência, mas expôs outra dificuldade: sair da exceção e voltar a regra. Desde então, a maioria dos países revisou seus arcabouços fiscais, frequentemente adicionando flexibilidade e reforçam a importância de redesenho institucional para voltar ao trilho. Em 2023, foi aprovado no Brasil o novo arcabouço fiscal, regra que se enquadra nesse modelo de terceira geração.
O que há de mais moderno hoje combina quatro elementos: uma âncora de dívida no médio prazo; poucas regras operacionais, com destaque para regras de despesa, pois são mais transparentes e menos sensíveis a erros de estimativa de crescimento; cláusulas de escape e mecanismos automáticos de correção, que visam tornar o ajuste crível.
O propósito é claro; o desafio é o meio. Regras fiscais só funcionam quando equilibram simplicidade, flexibilidade e a capacidade e vontade de execução, caso contrário, viram ou camisa de força ou letra-morta. Mesmo o melhor desenho institucional não substitui as escolhas difíceis como a de enfrentar o peso dos gastos obrigatórios, as indexações e a melhoria da qualidade do gasto. Regras modernas ajudam a reduzir risco e organizar expectativas. Mas só entregam resultados quando vêm acompanhadas de instituições sólidas, transparência e decisões que ajustem o orçamento ao que o país pode e precisa.
